贺雪峰：山东合村并居将导致地方财政破产
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作者：贺雪峰（武汉大学社会学院院长、武汉大学中国乡村治理研究中心主任）
山东计划在全省推进以拆农户房子为目的的合村并居。先行试点的菏泽、聊城、滨州、临沂、德州等地区，已经开始了大范围强推，普遍侵害了农民利益，引发了农民强烈不满。
我本人5月12日和6月11日分别在“今日头条”发表两篇评论：“山东合村并居何必拆农民房子”和“山东大范围合村并居可能造成系统性风险”，在很短时间就有几百万阅读量和数万条跟贴，充分说明了山东合村并居政策问题的严重性。
威逼利诱搞株连逼迫农民签字同意拆房子，多地疑似发生因拆房子导致农民自杀，全体村民按手印请愿不拆房子，以及大量房子被拆只能住搭帐篷和平时期农民成了难民的视频和照片，都充分说明了山东推进的以拆农民房子为目的的合村并居，已严重损害农民利益。在新时代出现如强大面积侵犯农民利益的恶性事件，令人震惊。
率先在山东省大范围推进合村并居强拆农民房子的菏泽市，计划在最近几年完成全市合村并居。菏泽市委书记张新文说：“菏泽市将科学制定总体推进实施方案，计划利用5至8年时间，高质量全面完成新型农村社区建设任务”。张新文承认：“具体工作中，菏泽市也面临不少困难和问题。比如，规划还比较散，市场化程度不够，启动资金缺口问题尤为突出”（菏泽市委书记张新文：“建议支持菏泽市创建乡村振兴齐鲁样板国家综合试验区”，人民日报社山东分社官微东岳客，2020年5月25日）。
下面我们就简单地讨论一下张新文书记所说“启动资金缺口问题尤为突出”的问题。
菏泽是山东经济最落后的地区，有800多万人口，200多万农户，也就有200多万栋农宅。按张新文的数据，“菏泽市村居占地高达200万亩”，合村并居，拆农民房子，就可以节约出这200万亩村居占地（即农民宅基地）的绝大部分，比如150万亩，这样节约出来的村居占地，就可以通过“城乡建设用地增减挂钩”置换成城市建设用地指标，再将建设用地指标在市场上交易出去（因为增减挂钩指标只能在省内交易，菏泽拆农民房子形成的新增城市建设用地指标就只能卖给相对富裕的青岛了）。
目前菏泽在计算拆农民房子和建新型农村社区时，是按拆农民房子可以形成城市建设用地指标，每亩指标可以至少卖25万元来算帐的。按每亩25万计算，拆农民房子形成150万亩“增减挂钩”指标，就可以产生出来3750亿元卖指标的收入。有了这个巨额卖指标的收入，菏泽就有财力去拆农民房子，去建新型农村社区了。
现在的问题是，菏泽拆农民房子形成的增减挂钩指标卖给青岛，青岛需要得了吗？整个山东省一年的城市建设用地最多也就10多万亩，且基本上都是由国家下达的计划建设用地指标。可以说，无论是山东省还是青岛市，都并不缺城市建设用地指标。国家为了保证城市发展和经济发展，每年都按地方经济发展需要提供无偿下达的城市建设用地指标。
为了避免地方政府浪费土地资源，国家下达的建设用地指标相对偏紧，也因此允许地方通过做增减挂钩项目形成少数地方调剂指标，这个调剂指标不能超过国家正式下达指标的10%，山东省全年大概也就一万亩。现在一个菏泽市就可以形成150万亩新增增减挂钩指标，可以为整个山东省用150年，相当于整个山东省城市建设用地计划年度指标的10倍以上。
不仅菏泽正在通过拆农民房子形成增减挂钩指标，而且整个山东省十六个地市都正在规划合村并居，通过拆农民房子来形成增减挂钩指标，如此之多的指标，不要说青岛需要不了，山东省需要不了，就是全国也需要不了。
也就是说，菏泽拆农民房子所形成的增减挂钩指标根本不可能卖得出去，也就根本不可能按每亩25万元换回建设农村社区的经费。
张新文认为，菏泽市面临的问题只是“启动资金缺口问题尤为突出”，他以为，只要将农民房子拆掉了，将农民宅基地复垦出来形成了增减挂钩指标，指标交易出去了，建设农村社区的经费就换回来了。拆了农民房子，建设了农村新型社区，什么代价都没有付出就办成了一件利国利民的大好事。他却不知道，菏泽将农民房子拆掉了，形成的海量增减挂钩指标卖不出去，建农村社区根本就不可能有钱投入，农民将流离失所，后果不堪设想。
菏泽市乃至山东省的想法或许是，只要将农民房子拆掉了，形成了增减挂钩指标，就不怕指标没有地方要，也不担心指标卖不出去。因为城市建设总是需要建设用地的。现在不需要将来也会需要的。山东因此以让省土地储备中心按比如每亩25万元来收购菏泽拆农民房子形成的增减挂钩指标，土地储备中心以土地指标向国开行抵押贷款获得收储增减挂钩指标所需资金。
问题是，当前整个山东城市建设所需指标每年也就在10万亩左右，绝大多数是国家无偿下达的计划指标，且再过几年山东城市化就已完成，不再需要新增城市建设用地，而山东全省拆农民房子可以形成的增减挂钩指标至少也有上千万亩，这个指标数比目前山东全部城市建设用地还要高数倍，也是山东完成城市化所需要使用建设用地数量的十倍以上，山东省土地收储中心如果收储这些增减挂钩指标，肯定是不可能卖出去的。
只要山东省土地收储中心还具备起码理性，就不可能花钱收储菏泽拆农民房子所形成的增减挂钩指标，只要国开行还有起码理性，就不可能接受增减挂钩指标抵押来发放贷款。山东已经将农民房子拆了，建设新型社区就只能靠地方财政负担。在地方财政连发工资都困难的当下，再出钱建设农村新型社区，山东地方财政马上就会破产了。
现在的问题是，菏泽已经大面积拆农民房子，且采取了强制手段。新建社区却仍然八字没有一撇。农民成了无家可归的难民。如果山东全省都开始了拆农民房子的合村并居，山东省就一定会搞出大事来。
可怕的是，山东省正在全力推进以拆农民房子为目的的合村并居。
菏泽农民的房子都是菏泽农民用几代人心血积累建设的家园，他们祖祖辈辈住在那里。现在菏泽市强拆农民房子，给予农民补偿不足以在新建社区买一套小面积的单元房。从过去我们在山东调研的情况来看，所谓新型社区的楼房，建筑质量普遍很差，没有产权，没有住房维修基金，农民也交不起物业费，这样一来，之前农民住得好好的自家大院子被拆了，再另外花钱上楼，住房面积小，住房质量差，花钱多，远离土地，进行农业生产很困难，农民自然是不会满意的。农民不满意就找政府扯皮。山东全省数千万农民天天找政府扯皮，基层治理也将不堪设想。
当山东拆农民房子不再局限于试点，而是在全省推开时，农民房子是被拆掉了，地方政府却不可能将增减挂钩指标卖出去，从而就不能再为农民建设哪怕质量很差的所谓新型社区，农民就成了真正的难民。
在全省范围，将农民家庭几代人积累心血建设的家园拆除，就是将改革开放以来中国社会主义建设的物质成果拆除。如此巨大的社会主义建设的物质成果被人为毁灭，史无前例，不敢想象。
在新冠疫情带来深度不确定性、国际关系极为敏感、中央一再强调新旧动能转换的特殊时期，山东省却下定决心拆农民房子，毁掉了难以数计的社会主义建设的物质成果，破坏了中国农村稳定与发展的根基，其中的问题显然不只是资源浪费、财政破产这么简单。
2020年6月13日下午
贺雪峰:山东合村并居何必拆农民房子
https://k.sina.cn/article_2096767300_7cfa214400100niud.html
壹
2020年5月6日山东省自然资源厅政务动态栏目发布“省自然资源厅召开《山东省村庄布局专项规划》等项目和技术规程专家研讨会”，消息称，国土空间空间规划处将“编制全省村庄布局专项规划，指导各地完成县域村庄布局，制定全省合村并居规划指导，稳妥推进合村并居”，引发广泛关注。据齐鲁网、“网上问政”公号和东岳客公众号2020年5月8日进一步的延伸报道，合村并居又叫做合村并点。山东之所以要合村并居，原因是“山东是人口大省、农业大省，有农村常驻人口4900多万，行政村6.9万个，村庄密度0.43个/平方公里，平均每个村700多人”，“山东省农村人口多，村庄规模小、密度大”，早在2001年山东省政府就出台关于规范“小城镇建设”的47号文件，对“合村并点”进行了说明。“2008年开始实施合村并点试点的德州市认为，长期以来存在的村庄数量多、规模小，带来的‘三高两难’是制约农村发展的瓶颈”。三高“一是村级组织运转成本高，基层负担重。按每村平均5000元计算，仅全市财政承担的村级工资费用就近4000万元。二是空心村比例高，土地浪费严重。全市农村人均居民点用地达257m2，高出国家标准107m2，空心村比例达80%。有的村庄房屋空置率高达50%。三是基础设施建设成本高，公共服务水平低。医院、学校、超市等基础设施，因村庄过于分散而低水平重复建设，国家的扶持资金分散到各村，就像撤胡椒面，收效甚微”。两难“一是村级管理水平低，带领群众增收致富难。二是民主管理难。大家族在村中的人口比例多，家庭宗派治村的痼疾难以割除”。
因为合村并居是牵涉到农民基本生产生活的大事，所以山东省自然资源厅召开一次专家研讨会，就引发广泛关注。合村并居在山东省是有特殊含义的，就是不仅合村并居，更重要的是合村并点。2014年我到山东德州调研，当时德州市规划将德州8000个自然村全部拆掉，建1000个左右的大型社区。拆除8000个自然村，就牵涉到德州市全部农民的利益。大拆大建，拆农民房子要钱，建社区要钱，初步算下来也要超过千亿资金投入。德州市是一个财政贫市，不可能拿得出这么多钱，市领导的想法是通过增减挂钩将拆农民房子退出的宅基地形成城市建设用地指标卖到青岛，换回资金搞建设。问题是青岛并不缺建设用地指标，德州市即使腾出建设用地指标也卖不出去。德州市因此只能靠贷款建社区，向农民收取建设成本，以及降低建设质量标准。结果就是，以前农民在自己房子住得好好的，现在非得被强拆搬进社区，还要自己出钱，搬进社区房子的质量差、面积小，社区也没有可以存放农具的空间，距离承包地太远，之前庭院种植蔬菜也没地方了。总之是搬到社区生活质量下降了，生产生活更加不方便了，还将原来计划到城市买房的积蓄用于买了社区质量很差的住房。拆村并点的结果就是：政府花了很多钱，农民不满意，规划因此无法持续。德州市终于在拆除大概10%的村庄以后难以为继，合村并居不了了之。
合村并点并非在山东，也并非仅德州在做。2015年9月14日山东临沂曾发生过一个影响恶劣的拆迁案，就是为让农民搬到合村并点的社区，强拆农民的房子。农民不愿搬，在自家房子坚守不出被烧死。农民宁愿烧死也不愿搬迁，是因为合村并点的社区住房质量差，生活不方便，生产更不方便，还要自己出钱买房。虽然农民不愿搬迁被烧死的极端情况比较罕见，山东农民普遍反对合村并点却是事实。
贰
那么，为什么山东省象着魔一样非得花费巨额财力去合村并居，拆农民房子建社区呢？前引德州市所说“三高两难”成为支撑山东省着魔于拆农民房子的理由。问题是，“三高两难”实在是小学算术题，经不起算啊。村级组织运转成本高？相对于德州计划花费上千亿资金来合村并点，每年4000万元村级组织运转成本何足挂齿！空心村比例高？农民进城自然就会有空心村，空心村仍然还有无法进城农户需要留村务农，还有大量进城失败的农民将来需要返乡，村庄对农民生活的保底显然极为重要。有农民进城了，将房子空在那里，他们需要时再回来住，为何非得将农民进城后留下的空房子立即拆掉？有人说农民空房子不住人，浪费了土地。问题是，不住人的空房子就是空在那里，土地也仍然在那里，怎么就是浪费？中国并没有粮食紧张到非得将农民房子拆掉将宅基地复垦种粮食的地步。反过来当前中国仍然存在普遍的季节性抛荒。耕地大量抛荒，却将拆农民房子复垦农民宅基地种粮食当作头等大事来抓，岂不荒唐？何况农民空房子仍然是作为退路来保留的。2020年新冠疫情条件下面，幸亏农民在农村有房子，他们可以返乡安全度过疫情。基础设施建设成本高？绝大多数农户都已经自发到城市买房了，农民城市化是必然趋势，指望靠合村并点来为农民提供良好基础设施，恰恰是花了大钱没办成事。
“两难”就更不能成立了。带领群众增收致富难？第一，群众增收致富的机会在城市，指望村干部带领农民群众致富怎么可能！第二，合村并点大折腾就能突然冒出带领群众致富的村干部？民主管理难？将小村合并成为大村就可以防止家庭宗派治村的痼疾？大村有大村的管理难处，小村有小村的管理优势。从来没有证据可以证明民主管理难不难与村庄规模大小有关系。
叁
相对全国来讲，山东省行政村规模普遍偏小，这个意义上讲，山东合村并居也并非就一定不好（当然，我以为合村并居没必要），但合村就合村，何必花那么多资金去拆农民房子，建所谓“新型社区”。山东省在村庄之上普遍有管理区，山东的行政村与全国绝大多数省市的自然村（也就是村民小组）比较类似，管理区与全国绝大多数省市行政村比较类似。在我看来，山东省合村并居最简单的办法是将现在的行政村改成自然村基础上的村民小组，将管理区改成行政村。改变体制，不拆农民房子，更不拆掉自然村。一个管理区下面有若干个自然村，有若干分散的居民点，有什么不好？这方面，山东烟台在管理区一级搞党建示范区，没有大拆大建，几乎不花财政成本，就完全解决了德州市所谓“三高两难”的问题，群众满意，又没有财政压力。这才是实事求是的做法。
肆
实际上，最奇怪的事情是，山东牵头合村并居的居然是山东省自然资源厅，就是过去的国土资源厅。本来行政建制应当归组织和民政部门管，是地方政府的职责，自然资源厅只管理土地，何以会管到合村并居上来？自然资源厅管到村级组织行政成本太高、村干部带领农民致富难上来，手也未免伸得太长了一点？
之所以山东省自然资源厅手会伸这么长，与自然资源部曾发布的“城乡建设用地增减挂钩”政策有关。为了节约土地资源，原国土资源部出台政策，允许地方政府在减少农村建设用地的同时增加城市建设用地指标。农村建设用地主要是农民宅基地，减少农村建设用地就要拆农民房子，将农民宅基地复垦为耕地。地方政府为了获得城市建设用地指标，动起歪脑筋，通过合村并点来拆农民房子。拆了农民房子农民住哪里？就住到廉价低质量建设的所谓社区，农民生活生产因此变得很不便利。
在经济条件比较好、财政能力比较强的地区，地方政府拆农民房子会给予比较多的补偿，农民搬进社区还比较满意，比如四川成都和山东青岛，政府财力比较强，实行增减挂钩，农民还是受益了的。而对于山东德州这样的财政穷市，地方政府没有财政能力，拆农民房子却不能让农民获得满意的安置，搞得天怨人怒。临沂因此烧死了不愿拆房子的农民。在全国绝大部分地区因为合村并点造成极其严重的农民利益受损和干群关系对立。
德州市自身财力不行，他们希望将拆农民房子所减少的农村建设用地变成可以交易的城市建设用地指标，问题是，农村宅基地太多，山东德州拆除8000个自然村减少农村建设用地挂钩形成的城市建设用地指标远远超过市场需求。德州市刚开始时是希望将指标卖给山东比较富一点的青岛，问题是青岛也有增减挂钩，不缺指标。德州的指标卖不出去。原本指望靠拆农民房再卖指标获得土地财政收入，用这个收入偿还建设社区的贷款。现在指标卖不出去，建设社区的巨额贷款无法偿还，地方政府因此形成了巨额地方债务。
伍
合村并居因此成为农民不满意、地方高负债、国家利益受损失、大量资源被浪费的多输的折腾。
山东合村并居这样的拆腾不能再搞了。
2020年5月12日上午
乡村发现转自：新乡土
贺雪峰、桂华：山东省大范围合村并居可能造成系统性风险
https://www.z-z-z.vip/post/38640.html
最近，山东省大规模地促进了村庄的同居，地方政府领导了对传统自然村庄的拆除和农民在新社区的集中。农村与土地结合在我国的经济和社会建设中起着稳定器和水库的作用，与村庄的大规模同居会带来巨大的风险。
首先，它导致农民被动地“失去土地”。村庄合并后的新建社区的生活规模达数千甚至数万。农村空间布局发生了变化。农业耕作的半径从过去的一公里扩大到几公里，这非常不便。新型社区基本上已经建造了高层公寓，这些公寓没有农具的存放条件，与农业生产要求不符。留在社区后，农民只能放弃农业生产，再加上四合院经济的消失带来的生活成本的增加，农民的整体生活质量下降了，特别是对于农村贫困和弱势群体组。
第二是财产的巨大浪费。改革开放以来，1980年代和废除农业税后，农村进行了两轮住房建设。几代农民的积蓄已投资于农村建筑。两层砖混结构的房屋和带庭院的平房在农村地区很普遍，农民的生活条件得到了明显改善。此时，村落同居工程的实施破坏了国家早期的农民私人投资和农村基础设施的建设，是社会财富的巨大浪费，不符合这一构想。生态环境保护的发展。我国仍处于社会主义初级阶段，物质财富不足以进行大规模的拆迁和建设。
第三是违背农民的意愿。各地采用的重建安置方案，是要补偿农民对房屋价格的评估，并按照政策在新社区购买和重建房屋。农民收到的大部分补偿金不足以支付购买新房的费用，农民的居住面积缩小，需要额外的现金。所有地区均采用“拆建前”的方式。农民在房屋拆迁后生活困难，他们对房屋的建造时间和质量没有信心。一些成熟的社区在住房质量和后来的财产管理方面存在许多问题，这已成为治理中的隐患。在行政压力下，各地促进村落同居，基层群众之间关系紧张。
第四是长期风险。以上是短期矛盾。在一个村庄中共同生活的长期风险是改变“三个农村”的石ast状况。农村不仅是居住的地方，还是物质，文化和社会生产的系统。利用行政手段强行改变农村的形态，对我国社会稳定的基础产生了影响。缺乏稳定就业，与农业脱节，聚集成千上万人口的陌生社区不仅在自我管理上有很大困难，而且还成为社会动荡的助推器。大规模的联合村庄活动将在传统城市和农村地区之间进行，人为地创建了一个高风险的“非城市和非农村”第三方机构。
地方政府实行城乡建设用地“增减联动”政策，在乡村中共存。一是解决建设用地指标问题，二是解决农村建设资金来源问题。策略设计和操作中存在明显的缺陷。
首先，我国的土地资源不足，不足以要求拆除农民的房屋。自然资源部发布了“增加和减少联系”的城乡建设用地政策，在全面控制，严格批准和尊重农民意愿方面设定了各种条件。地方政府利用这一点进行大规模的同居和同居，并且存在政策滥用。对于经济发展势头强劲，产业升级强劲，土地使用急需的地区，可以给予更多土地使用政策支持，以免对农户房屋造成不必要的拆迁。
其次，通过拆迁农民的住房获得的建设用地指数成本很高。按照每户20万元的计算，建设一个可以容纳1000户家庭的新型社区的成本超过2亿元。按照拆迁二户退一亩建设用地的指标计算，该指标每亩成本超过40万元。这些链接的指标只能用于商业和住宅用地开发，并且可以平衡资金。村庄的大规模同居将增加当地的房地产库存并引起当地的债务问题。
城市化是一个长期的项目。农民必须撤离农村宅基地，以维持自然过程并避免过于紧急的政策。山东省强行推进全省农村同居，缺乏基本依据，违背农民的意愿，造成干部群众严重紧张。没有科学依据和政策依据，也有强制执行的命令。在新冠流行情况和当前的国际环境带来了极大的不确定性的情况下，山东省广泛侵犯了农民的基本利益，动荡不安，可能对国家安全造成系统性风险。
贺雪峰是非常踏实的研究中国农村问题的学者，基层经验很深。他这几篇对合村并居中问题的分析（及预测），我觉得非常有见地。
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